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电煤调控需要政策“工具包”

发布时间:2017-02-07 15:41  浏览次数:
  某种意义上,电煤矛盾是我国能源问题的“老大难”,30余年来持续不断,三五年一个轮回,尚未忘却,复又抬头。2016年6月份以来,电煤再次成为热门话题。
 
  如果能够毕其功于一役,完全放开政府管制,任由市场价格自由浮动,不失为一种解决问题的办法。但是目前看来,这个办法能否行得通,尚值得讨论。而如果不能做到完全放开,那起码也要改变目前政府被市场牵着走的局面。
 
  有形之手收放两难
 
  作为大宗商品和基础物资,煤炭长期以来都是能源管理部门的重点看管对象。因此,煤炭的命运一直由政府这只大手把控。
 
  在计划经济时代,煤炭价格完全由政府决定。直到1985年,国务院推行政企分开,要求政府机构减少对企业经营活动的直接干预,加强宏观调控。为了鼓励煤企增加产量,同时保护低效率的下游产业,煤炭价格双轨制出现,形成了煤炭指导价(针对计划煤,即重点合同煤)、市场价(针对市场煤)并存的价格体系。
 
  中国式改革向来是渐进式的,政府有形之手逐步放松,当时实行电煤价格双轨制的目的,是为了平衡电力和煤炭两个行业利益。但由于煤价始终被严格管制,指导价低于市场价,导致计划内煤炭逐渐减少,计划外出售的煤炭越来越多。特别是在上世纪80年代后期到90年代初,除发电以外的煤炭下游市场逐渐放开,煤炭市场定价在多个行业得以施行,但电价一直受政府控制,导致电煤价格的市场并轨之路一直不畅通。1990年以来,除了煤炭市场极为低迷的1999~2000年,重点合同电煤价格长期低于电煤市场价。
 
  政府曾在1994年试图完全放开煤炭价格控制,煤、电之间产生了严重争端,一些发电企业无力按市场价购煤,煤企便拒绝供煤,停电现象时有发生。在此情况下,保供电成为首要任务,政府之手不得不再次收紧,1996年,国家规定无论是国有煤矿、地方煤矿还是乡镇煤矿,对电厂供煤都要执行国家指导价。
 
  多年来的历次煤炭订货会,实质就是煤、电行业讨价还价的场所,这是一个极为艰难的过程。2002年终于出现煤炭订货会历史上的首次失败,只有9000万吨重点合同电煤成交,仅占当年电煤总量的37.5%。而且煤企普遍以各种借口不完全履行合同,在当时的法律框架下,煤炭合同对煤炭企业来说是一个软约束,煤企的违约风险和可能遭受的惩罚极为有限。
 
  2010年12月1日,国家发改委在山西省部分煤炭和电力企业生产经营座谈会上明确要求,2011年重点合同电煤价格要维持2010年水平不变,不得以任何形式加价,这意味着电煤价格再次进入政府严格管制状态。
 
  直到2012年12月25日《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》发布,终于吹响了电煤市场化改革的最终号角,从2013年起重点合同煤被取消,煤企和发电企业自主协商确定价格。然而,政府管制并未就此消失,电煤重点合同改制为煤企与电厂之间签订的中长期合同,煤价虽然可以参照市场变化相应调整,但合同中的基础价格形成过程中依然有政府相关部门的身影。
 
  想放放不开,想管问题又更多,电煤成了政府部门的“心病”。管制始终无法完全消失,导致电煤供需一直存在种种矛盾,如在煤炭供应总体过剩的背景下重点合同电煤依然供不应求,政府不得不实行资源配给制;计划煤和市场煤的价格差异导致了炒卖合同的行为等等。作为中间协调者,政府这只有形之手陷入两难境地。
 
  价格越调越涨的尴尬
 
  2015年年初以来,煤炭销量一路下行,煤价也一度重挫。2015年年底,业界普遍预测2016年我国煤炭市场将继续呈现供大于求的态势,价格下行压力依然较大。政府部门也认同这一判断,并表示应把煤炭行业作为降本增效的重点,促进行业健康平稳运行。2016年2月5日,国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,提出了阶段性工作目标:未来3~5年,退出产能5亿吨,减量重组5亿吨。这就意味着,3~5年内要去掉10亿吨煤炭产能,超过2015年煤矿产能总规模的六分之一。该文件同时要求所有煤矿以全年276个工作日实施生产,相当于将煤炭产量瞬间下调16%。
 
  一石激起千层浪。随着产能被大幅削减,2016年6月以来,电煤从生产、运输、中转再到终端,各环节价格明显上涨,经过层层叠加,短短几个月内大部分电厂的实际到厂煤价累计涨幅超过了300元/吨。
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